燃料乙醇暴擊石油市場？看完你就懂了
《關(guān)于擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實(shí)施方案》著實(shí)讓石油圈吃了一驚。在大家伙兒的印象中，十年前推廣乙醇汽油封閉使用似乎早就止步于約10個省，即使在2008年油價飛漲的時候都沒有擴(kuò)大范圍，一直不溫不火地在北方的那些省份使用。
然而，行業(yè)專家突然提醒我們，其實(shí)燃料乙醇是替代MTBE的全球大趨勢。當(dāng)年推廣止步只是因?yàn)樵瞎?yīng)瓶頸，而并非是生物質(zhì)燃料的環(huán)保替代趨勢出現(xiàn)問題，其行業(yè)內(nèi)部一直在環(huán)保的大旗下推動著燃料乙醇。如今PM2.5環(huán)保壓力緊繃，糧食和原料的瓶頸周期性消除，燃料乙醇全國鋪開的決定自然就橫空出世了。
該來的總會來。
目前看來，首當(dāng)其沖的將是MTBE及C4行業(yè)，對汽油、柴油生產(chǎn)商（國有或地?zé)挘┑闹苯佑绊懖粫蟆＿^去數(shù)年，MTBE產(chǎn)能不斷增長，不少是以持續(xù)穩(wěn)健的汽油調(diào)和需求做保底假設(shè)，卻偏偏疏忽了燃料乙醇的一招暴擊。
可以預(yù)見，在未來三年內(nèi)，燃料乙醇將在相關(guān)政策和定價機(jī)制上會進(jìn)行一系列改革，但如果基于農(nóng)產(chǎn)品原料定價，在低油價時期可能成本和價格持續(xù)偏高，不易受石油公司銷售網(wǎng)絡(luò)待見。如果環(huán)保政策性補(bǔ)貼得到持續(xù)加碼，就可能對MTBE行業(yè)造成較大沖擊。
以下是一位燃料乙醇核心生產(chǎn)企業(yè)專家的全盤分析，其中重點(diǎn)談及美國的乙醇汽油的推廣路徑以及現(xiàn)有的中國燃料乙醇定價思路。供各位參考：
一、燃料乙醇發(fā)展現(xiàn)狀
目前世界范圍內(nèi)的一種發(fā)展趨勢是：用生物質(zhì)乙醇取代普通汽油中的MTBE成分。MTBE成分是被國際公認(rèn)的嚴(yán)重危害地下水資源的汽油添加劑。乙醇替代MTBE，不但能提高油品辛烷值，而且作為增氧劑能使汽油燃燒更完全，避免地下水資源污染。
生物乙醇作為一種清潔燃料和油品改良劑、增氧劑，可明顯提高油品燃燒質(zhì)量，改進(jìn)發(fā)動機(jī)燃燒效果，有效減少一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、未燃碳?xì)浠衔锖蜔焿m、PM2.5以及苯系物等致癌物質(zhì)的排放污染。
據(jù)美國環(huán)保署（EPA）研究結(jié)果表明，使用E10汽油（加入10%乙醇）替代常規(guī)普通汽油，可減少汽車尾氣中PM2.5排放達(dá)36%至64%，降低致癌物苯排放達(dá)25%。國內(nèi)北京理工大學(xué)汽車動力性及排放測試國家專業(yè)實(shí)驗(yàn)室和北京汽車研究所研究表明:從總量上來看，燃用E10 乙醇汽油比燃用汽油表面積濃度和體積濃度分別降低了45.12%和53.03%。
從歐美到東南亞，越來越多的國家要求在汽油中添加一定量（10%-20%）乙醇作為運(yùn)輸燃料，以減少大氣污染物排放和緩解化石能源供應(yīng)壓力。據(jù)分析機(jī)構(gòu)F.O.Licht發(fā)布的報(bào)告顯示，2014年全球乙醇產(chǎn)量有望從2013年的8720萬立方米增至9160萬立方米。
當(dāng)前，我國汽車保有量已超過1.54億輛，汽車尾氣排放污染日趨嚴(yán)重，承擔(dān)著巨大的減排壓力。盡快在國內(nèi)更大范圍推廣燃料乙醇，是低成本改善空氣質(zhì)量，治理霧霾天氣的有效途徑之一。根據(jù)中國酒業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2013年全年國內(nèi)燃料乙醇消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到221.7萬噸，乙醇汽油推廣已經(jīng)覆蓋11個省份，加上浙江、廣東、江西、海南新核準(zhǔn)項(xiàng)目，乙醇汽油將覆蓋15個省份。
然而，當(dāng)前燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)正面臨著生存危機(jī)。國際油價暴跌，拖累國內(nèi)成品油和與成品油出廠價掛鉤的燃料乙醇價格暴挫。
而與2010年相比，糧食原料價格上漲數(shù)百元/噸，導(dǎo)致成本增加上千元，逐步恢復(fù)消費(fèi)稅、取消增值稅退稅使納稅成本增加300元/噸。嚴(yán)峻的外部經(jīng)營環(huán)境使國內(nèi)燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)在目前的市場及行業(yè)政策環(huán)境下，整體處于嚴(yán)重虧損經(jīng)營的窘迫困境。近幾年，單位糧食燃料乙醇銷售虧損額嚴(yán)重時高達(dá)2,000元左右。
同時，國內(nèi)糧食價格仍保持平穩(wěn)上升趨勢，依據(jù)財(cái)政部財(cái)建【2014】91號文件，燃料乙醇補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)下調(diào)，這些都促使燃料乙醇產(chǎn)業(yè)的虧損持續(xù)加大，整個行業(yè)面臨著生死存亡危機(jī)。
二、國內(nèi)燃料乙醇政策及存在問題
（一）燃料乙醇政策發(fā)展歷程
2000年，原國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委等部門組成了車用乙醇汽油推廣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立聯(lián)席辦公會議制度，國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、公安部、工商行政管理總局、稅務(wù)總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)保局等八部委和中國石油、中國石化等公司聯(lián)合，推動車用乙醇汽油在我國的推廣應(yīng)用工作。
2001年，由原國家計(jì)委牽頭，負(fù)責(zé)燃料乙醇和車用乙醇汽油的推廣規(guī)劃及項(xiàng)目建設(shè)，原國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)車用乙醇汽油試點(diǎn)及推廣應(yīng)用。按照 “先試點(diǎn)后推廣”的原則，河南、安徽、黑龍江、吉林燃料乙醇項(xiàng)目陸續(xù)開工建設(shè)，并在河南南陽市、鄭州市、洛陽市和黑龍江省肇東市、哈爾濱市五個城市開展車用乙醇汽油的試點(diǎn)，試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)后，在全國更大區(qū)域推廣應(yīng)用。
從2001年開始，經(jīng)過一年試點(diǎn)，證明車用乙醇汽油無論在技術(shù)上還是管理上都是可行的，且環(huán)境效應(yīng)良好，社會效益顯著。為了統(tǒng)籌安排燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展和車用乙醇汽油推廣應(yīng)用，國家發(fā)展和改革委員會制定了《車用乙醇汽油“十五”專項(xiàng)規(guī)劃》和《燃料乙醇及車用乙醇汽油“十五”發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，并著手準(zhǔn)備立法。
2004年初，國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、公安部、稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門聯(lián)合以發(fā)改工業(yè)〔2004〕230號文件通知的形式，下發(fā)了關(guān)于《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)方案》和《車用乙醇擴(kuò)大試點(diǎn)工作的實(shí)施細(xì)則》。這是試點(diǎn)期內(nèi)燃料乙醇推廣應(yīng)用的主要政策依據(jù)。
根據(jù)試點(diǎn)方案，為鼓勵燃料乙醇推廣，國家對于批準(zhǔn)生產(chǎn)的燃料乙醇企業(yè)有如下優(yōu)惠：企業(yè)生產(chǎn)調(diào)配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇的增值稅實(shí)行先征后返；免征用于調(diào)配車用乙醇汽油的變性燃料乙醇5%的消費(fèi)稅；企業(yè)生產(chǎn)調(diào)配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇所使用的陳化糧享受陳化糧補(bǔ)貼政策；變性燃料乙醇生產(chǎn)和變性燃料乙醇在調(diào)配、銷售過程中發(fā)生的虧損，實(shí)行定額補(bǔ)貼。
2005年2月，國家出臺了《可再生能源法》，國家以立法形式支持包括燃料乙醇在內(nèi)的生物能源的發(fā)展。
（二）具體的扶持政策
從乙醇汽油試點(diǎn)推廣到現(xiàn)在，國家對燃料乙醇的扶持政策分四個階段：
第一階段：2001年到2003年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是按保本微利原則進(jìn)行據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，控制利潤水平約為2%-3%，扶持方式是從原料收購和銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，同時還享受稅收返還和減免優(yōu)惠。
第二階段：2004年到2006年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是定額補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼依據(jù)是財(cái)政部《關(guān)于燃料乙醇虧損補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建【2004】153號）。同時延續(xù)了試點(diǎn)期內(nèi)“燃料乙醇免征5%的消費(fèi)稅，增值稅實(shí)行先征后返”的稅收政策，陳化糧補(bǔ)貼政策和燃料乙醇定價機(jī)制。
第三階段：2007年到2011年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是彈性補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼依據(jù)財(cái)政部《生物燃料乙醇彈性補(bǔ)貼財(cái)政財(cái)務(wù)管理辦法》。該政策實(shí)施與國際油價糧價以及標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)成本相掛鉤的彈性補(bǔ)貼機(jī)制，繼續(xù)享受稅收返還和減免優(yōu)惠。
第四階段：2012年-2015年，是去燃料乙醇扶持政策的過程，燃料乙醇補(bǔ)貼逐年降低，直至取消。對稅收的返還和減免優(yōu)惠也將逐步取消，增值稅退還比例從100%逐年降低20%，直至取消；消費(fèi)稅逐年恢復(fù)征收至5%。
（三）定價機(jī)制
按照《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》要求，變性燃料乙醇結(jié)算價格，按國家發(fā)展和改革委員會同期公布的90號汽油出廠價（供軍隊(duì)和國家儲備），乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111，為變性燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)與石油、石化企業(yè)的結(jié)算價格。
2011年2月，國家發(fā)改委發(fā)出了《關(guān)于調(diào)整變性燃料乙醇價格的通知》（發(fā)改辦能源2011【316】號文件），變性燃料乙醇結(jié)算價格，調(diào)整為93號汽油出廠價，乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111。
（四）政策分析和存在的問題
1、定價機(jī)制存在問題
目前，燃料乙醇定價是按照93號汽油的出廠價乘于0.9111，這個定價機(jī)制存在著較大的問題。
其一，根據(jù)目前汽油定價機(jī)制，汽油價格和國際原油價格基本同步，這個定價機(jī)制等于讓汽油銷售商基本鎖定了收益，而讓燃料乙醇生產(chǎn)商承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)。特別是隨著原油價格深度持續(xù)的下跌，將使燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)面臨瀕臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。這與國家保護(hù)燃料乙醇行業(yè)作為綠色可替代能源發(fā)展的戰(zhàn)略初衷相違背。
其二，燃料乙醇的成本約80%來自于原料糧，而國家為了保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，托市收購糧食。從2008年以來，玉米價格從1700元/噸上漲到2350元/噸，糧食價格基本處在上漲通道區(qū)間；同時原油價格卻在下降的通道，原油價格從最高147美元/桶下降到最近的67美元/桶。
所以，在中國糧食市場非市場化情況下，卻將燃料乙醇的定價強(qiáng)行與國際市場化原油價格相掛鉤，這本身就是不合理也是不可持續(xù)的。從鼓勵燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，燃料乙醇定價與國家收儲糧食價格掛鉤，更有利于整個行業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展。
2、法規(guī)體系不健全
在乙醇汽油推廣初期，各地方政府都是頒布地方政府《車用乙醇汽油管理辦法》，以政府令形式對乙醇汽油的推廣進(jìn)行管理。2005年2月，《可再生能源法》頒布，提出了“國家鼓勵生產(chǎn)和利用生物液體燃料。石油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府的規(guī)定，將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷售體系”，使乙醇汽油的推廣有法可依。
然而，《可再生能源法》更像是一部可再生能源電力法，大量篇幅都在解決可再生能源發(fā)電問題。整部法律中，僅第16條第l款和第3款明確涉及生物質(zhì)燃料問題。
目前還缺乏《生物質(zhì)能法》等具體立法文件，缺乏生物燃料的總體發(fā)展目標(biāo)，石油天然氣行業(yè)也缺乏明確的應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，定價和流通原則均未提及。如果生物質(zhì)燃料想要納入汽油等成品油的銷售體系，遇到的阻力將非常大。石油天然氣行業(yè)雖然在產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)等方面沒有電力行業(yè)復(fù)雜，但是涉及的利益集團(tuán)同樣難以觸動。”
對于不具備競爭力的可再生能源產(chǎn)業(yè)，要想與傳統(tǒng)能源進(jìn)行抗衡，進(jìn)行政策上的扶持在國際上也是通行做法。生物燃料行業(yè)產(chǎn)生虧損如何彌補(bǔ)，在《可再生能源法》也沒有提及。在《可再生能源法》中可再生能源發(fā)展基金支持可再生能源發(fā)電和開發(fā)利用活動，支持的范圍沒有提到可用于生物燃料。
另外，尚缺乏基本法來統(tǒng)一協(xié)調(diào)可再生能源與化石能源的基本關(guān)系。 “大多數(shù)人都會將承載著無數(shù)光環(huán)榮譽(yù)的《可再生能源法》看做是一部可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法。但事實(shí)上，《可再生能源法》最多只是一部產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和能源生產(chǎn)法，而非基本法” 。
三、美國法規(guī)政策啟示
作為全球領(lǐng)先的乙醇汽油推行者的美國，目前年燃料乙醇消費(fèi)量已達(dá)到4000萬噸，某些地區(qū)甚至提供E85指標(biāo)的乙醇汽油。
（一）法規(guī)體系
美國是目前世界上燃料乙醇推廣應(yīng)用最多的國家，也是相關(guān)配套法規(guī)政策最為完善的國家。美國從80年代開始推動燃料乙醇的發(fā)展，分別制定了《能源稅收法案》、《原油暴利所得稅法》、《混合和解法案》、《乙醇汽油競爭法》、《能源安全法案》、《清潔空氣法案修正案》（《可再生氧化規(guī)則》）、《能源政策法1992》、《發(fā)展和推進(jìn)生物質(zhì)基產(chǎn)品和生物能源》、《美國農(nóng)業(yè)法令》、《美國創(chuàng)造就業(yè)法案》、《國家能源政策法案2005》、《能源獨(dú)立和安全法案2007》、《美國清潔能源和安全法案2009》等系列法案。這些法案分別從能源安全、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等各角度形成了全方位的法律保障體系。
（二）目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
美國環(huán)保署（EPA）根據(jù)《國家能源政策法案2005》制定了強(qiáng)制性的《可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)》RFS，根據(jù)RFS要求，2006年生物燃料利用量至少達(dá)到40億加侖，并逐年增加到2012年75億加侖。由于美國能源政策法的推動，實(shí)際到2007年已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了2012年規(guī)劃的指標(biāo)。2007年底，美國環(huán)保署（EPA）又根據(jù)《能源獨(dú)立和安全法案2007》制定了RFSⅡ，要求2008年生物燃料利用量達(dá)到90億加侖，到2022年達(dá)到360億加侖。RFSⅡ還提出了纖維素燃料（農(nóng)林廢棄物等）、生物柴油、先進(jìn)生物燃料（纖維素乙醇、生物質(zhì)柴油等）和可再生燃料（玉米乙醇等）四種可再生燃料的利用量，并對四種類型的生物燃料提出了最低溫室氣體排放要求，以2005年美國燃料平均溫室氣體排放強(qiáng)度為基準(zhǔn)，纖維素燃料、生物柴油、先進(jìn)生物燃料和可再生燃料溫室氣體減排門檻分別為60%，50%，50%和20%，對達(dá)不到溫室氣體排放要求的可再生燃料不能計(jì)入[8]。
（三）補(bǔ)貼措施
美國對谷物乙醇汽油調(diào)合物給予45美分/加侖的稅收優(yōu)惠減免，乙醇進(jìn)口關(guān)稅為54美分/加侖，以提高從國外進(jìn)口的價格。2008年美國國會通過了對纖維素生產(chǎn)燃料乙醇生產(chǎn)商實(shí)施稅收優(yōu)惠的新政策，確定每加侖燃料乙醇免稅1.01美元。直到2012年初，美國針對谷物乙醇燃料的聯(lián)邦稅收補(bǔ)貼終止，三十年來，美國政府總共為此投資了200多億美元。
（四）RFS實(shí)施與管理
美國能源署負(fù)責(zé)RFS實(shí)施與管理，根據(jù)2022年總體目標(biāo)制定各年度具體實(shí)施要求。EPA根據(jù)每年工業(yè)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)和生物能產(chǎn)出情況，有權(quán)評估確定最小可再生燃料利用量。
EPA還需根據(jù)美國能源署對下年度汽柴油消費(fèi)量預(yù)測及前一年政策目標(biāo)的實(shí)施情況，調(diào)整年度標(biāo)準(zhǔn)及四種可再生燃料混合比率，并在每年11月30日前公布。RFSⅡ要求所有負(fù)責(zé)汽柴油煉制、混配或進(jìn)口最終出售到美國消費(fèi)市場的責(zé)任商均需達(dá)到可再生燃料混配標(biāo)準(zhǔn)，即要求企業(yè)每年必須實(shí)現(xiàn)一定的可再生燃料配比責(zé)任量（Renewable Volume Obligation,RVO）。可再生燃料生產(chǎn)商或者進(jìn)口商通過EPA對所生產(chǎn)和進(jìn)口的生物燃料申請注冊可再生燃料身份碼（Renewable Identification Numbers，RINs）。而EPA可通過調(diào)試交易系統(tǒng)來檢測追蹤RINs的生產(chǎn)、交易和工期，避免可再生燃料信息的混淆。
四、政策建議、燃料乙醇定價機(jī)制與補(bǔ)償
（一）政策建議
1、結(jié)合中國國情，建議逐步從能源安全、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等多方面建立健全推進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展的法律保障體系。
2、建議起草能源領(lǐng)域的基本法《能源法》。應(yīng)制定一部包容能源各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一能源政策作為基礎(chǔ)性法律，來指導(dǎo)我國分散的能源立法[10]。協(xié)調(diào)《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》之間的關(guān)系。
3、在《可再生能源法》框架基礎(chǔ)下，起草《生物質(zhì)能法》明確鼓勵生物質(zhì)能發(fā)展具體方向，明確燃料乙醇等生物質(zhì)能的生產(chǎn)、流通、分銷等環(huán)節(jié)各相關(guān)企業(yè)和政府管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)利，定價機(jī)制，費(fèi)用分?jǐn)偂⒓畲胧?qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。
4、根據(jù)《生物質(zhì)能法》，參考美國的做法，由相關(guān)部門制定燃料乙醇硬性發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)先支持纖維素乙醇等先進(jìn)生物燃料的發(fā)展。制定生物燃料的混配標(biāo)準(zhǔn)，明確化石燃料制造和銷售企業(yè)必須承擔(dān)的可再生燃料配比責(zé)任量，推進(jìn)可再生燃料身份碼的實(shí)施與管理。
（二）燃料乙醇新定價機(jī)制與補(bǔ)償
1、定價機(jī)制
根據(jù)中國國情，目前燃料乙醇定價依據(jù)93號汽油價格0.9111是不合理的，建議燃料乙醇定價與國家托市收購的糧食價格掛鉤，乘以一定的系數(shù)進(jìn)行計(jì)算得出。具體計(jì)算方法如下：
燃料乙醇價格=燃料乙醇除原料外綜合成本+(國家托市收購的糧食價格)×3.3
計(jì)算依據(jù)：約3.3噸糧食生產(chǎn)1噸乙醇，根據(jù)鼓勵先進(jìn)淘汰落后的原則，燃料乙醇除原料外綜合成本由財(cái)政部核定。
2、改變生物燃料乙醇推廣環(huán)節(jié)的補(bǔ)償機(jī)制
根據(jù)以往政策，國家補(bǔ)貼都是在燃料乙醇的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，雖然調(diào)動了燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)的積極性，但對于下游銷售企業(yè)卻沒有帶來任何好處。為了調(diào)動下游企業(yè)的積極性，必然要對其進(jìn)行補(bǔ)償，這也是國家將燃料乙醇定為汽油價格的0.9111的重要原因。然而在上述以玉米價格為定價基礎(chǔ)的情況下，特別是在原油價格下跌的情況下，會導(dǎo)致下游汽油銷售企業(yè)利益受損，為保證產(chǎn)業(yè)相關(guān)推動方的利益，建議對汽油銷售企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，測算出在不同原油價格情況下汽油銷售企業(yè)虧損的數(shù)額，依據(jù)該數(shù)額通過可再生能源基金進(jìn)行補(bǔ)償。作者：馮文生（河南天冠企業(yè)集團(tuán)有限公司/車用生物燃料技術(shù)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 河南南陽 ）
