燃料乙醇行業不應盲目快速發展
盲目擴大燃料乙醇生產將加劇糧食過剩矛盾
為消化玉米等過剩糧食庫存，擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產規模已經成為了當前的熱點話題。然而，盲目擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產規模，會進一步加劇當前的產銷矛盾，不利于國內成品油市場平穩健康發展，而且擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產也不符合國家保障糧食安全的政策要求。要使燃料乙醇行業健康發展，應加快市場化改革步伐，統籌化石能源與生物質能源的發展定位和規劃，明確燃料乙醇技術路線，加大政策扶植力度，加強油品市場監管，促進行業持續穩定發展。
2008－2015年，為保障農民增產增收，國家實施玉米臨儲收購政策，國內玉米產量穩步提升，庫存高企，加之進口玉米沖擊加大，全國玉米市場供應持續呈過剩態勢。據有關研究單位估計，2016年國內玉米總產量約為2.225億噸，需求總量約為1.791億噸，過剩0.434億噸，玉米庫存維持在2億噸以上的高位。
2016年，中央一號文件要求推進農業供給側結構性改革，《農業部關于“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見》提出，到2020年將調減玉米種植面積5000萬畝以上。在需求側，國家提出擴大糧食深加工，提高農民收入的政策指導方向。
有業內人士呼吁，擴大國內燃料乙醇生產，解決糧食過剩。筆者通過分析認為，目前燃料乙醇行業產銷矛盾尚需要解決，盲目擴大燃料乙醇生產將加劇這一矛盾，同時擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產不符合國家政策要求。
1
國內燃料乙醇行業產銷矛盾突出
當前，中國經濟發展調速換檔，油氣行業深化市場化改革，石油需求增長放緩，成品油供大于求，產銷矛盾較為突出。如果盲目擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產規模，會進一步加劇產銷矛盾，不利于國內成品油市場平穩健康發展。
1.1 車用乙醇汽油在國內部分區域封閉使用，尚未在全國普遍推廣
自2000年起，國內就已開始研究和推廣燃料乙醇，采用10%的燃料乙醇與90%的汽油組分油調和成為乙醇汽油作為汽車燃料。乙醇汽油在黑龍江、吉林、遼寧、河南、安徽和廣西這6省（區）全封閉銷售，在江蘇、山東、湖北、河北和內蒙古這5省（區）的30個市半封閉銷售，燃料乙醇年消耗量約為210萬噸。另外廣東省政府計劃在湛江地區封閉使用乙醇汽油。
由于乙醇汽油封閉銷售區域數量和位置缺乏全國統一規劃，全國還有很多省區沒有開展燃料乙醇銷售業務，不僅給消費者帶來不便，影響其購買乙醇汽油的積極性，而且加大了油品銷售企業物流運輸組織難度，增加了全社會運行成本。
1.2 燃料乙醇企業擴產能積極性增加，但消費者對乙醇汽油不認可
目前，燃料乙醇由取得國家燃料乙醇定點生產資格的企業定點生產，具備生產資質并投產燃料乙醇的企業有黑龍江肇東中糧生化、吉林燃料乙醇等7家企業，合計產能超過200萬噸/年。其中，山東龍力以纖維素作為原料，中興能源（內蒙古）和廣西中糧生物質能源分別以甜高粱和木薯為原料，其他4家企業均以糧食為原料生產燃料乙醇。以糧食為原料的燃料乙醇產能占國內燃料乙醇產能的75%，約為160萬噸。另有湖北天冠、浙江舟山等7家企業已通過國家環境影響評價，合計產能接近100萬噸/年。2014年年初，國家下放了燃料乙醇生產審批權，企業擴產能的積極性高漲。
2016年以前，受臨儲制度影響，玉米價格居高不下，燃料乙醇生產企業成本壓力巨大，計入國家財政補貼后仍處于虧損邊緣，生產積極性不高。2016年，國家取消玉米臨儲政策，玉米市場價格大幅下降40%，盡管同期國家也取消了對燃料乙醇的財政補貼，但燃料乙醇生產企業生產成本仍大幅降低，企業生產積極性大增。
然而，國內消費者一直不認可乙醇汽油。從燃料熱值看，汽油熱值為10100大卡左右，燃料乙醇熱值僅為6500大卡左右，只有汽油的60%。與普通汽油相比，行駛同樣里程，乙醇汽油的油耗大、成本高，消費者購買乙醇汽油的積極性低。由于乙醇汽油分區域封閉或半封閉銷售，消費者往往先在普通汽油區域加注普通汽油，從而抑制了乙醇汽油需求增長。在部分封閉區域，由于市場監管不到位等原因，出現國有加油站銷售乙醇汽油，私營加油站銷售普通汽油的現象，也導致了乙醇汽油需求流失，個別地區乙醇汽油封閉銷售已經名存實亡。估計2016年國內乙醇汽油消費量增速只有6%，較普通汽油消費量增速低5個百分點以上。乙醇汽油需求下降，加劇了燃料乙醇生產企業與油品銷售企業之間的矛盾。
1.3 國內燃料乙醇出廠價由政府指定，導致銷售環節虧損
燃料乙醇出廠價格采取與汽油供軍隊出廠價掛鉤的定價模式，即燃料乙醇價格＝汽油出廠價×0.9111。2016年，在玉米價格大幅下跌，乙醇生產企業生產成本大幅降低的同時，汽油消費稅提高至1.52元/升，燃料乙醇掛靠油種由90號汽油調整至93號汽油，汽油由國Ⅲ升級至國V，價格提高460元/噸。燃料乙醇出廠價隨著外部環境變化而增加，企業生產積極性大增。然而油品銷售企業乙醇汽油批發虧損嚴重，部分生產企業還有外購無水酒精頂替燃料乙醇等違規現象，產銷雙方矛盾擴大。
1.4 進口燃料乙醇快速增加，沖擊國內市場
從2015年開始，國內外燃料乙醇價差逐步拉大，2016年底進口燃料乙醇到岸完稅價比國內無水乙醇出廠價低600元/噸以上。巨大價差導致燃料乙醇進口量快速增長，據海關統計，2010－2013年，中國每年進口燃料乙醇不足1萬噸，2014年上升到2.1萬噸，2015年暴漲到38.1萬噸，2016年1－11月，進口量達到創記錄的59.8萬噸，同比增長150%。
據報道，2017年燃料乙醇進口關稅將從2016年暫定的5%恢復至30%，目的就是為了降低進口燃料乙醇對國內市場的沖擊。提高關稅這件事也從側面反映出，國內燃料乙醇價格遠高于國際市場，國內生產企業政策性盈利空間很大，這不利于國內燃料乙醇行業健康發展。
2
擴大糧食燃料乙醇生產不符合國家政策
2.1 玉米高庫存只是階段性矛盾，保障糧食安全是國家一號戰略
當前玉米的高庫存是由前幾年的高收儲價格造成的，將玉米價格交由市場來定價，將是減少玉米供給、促進消費、降低庫存的最有效措施。按照2016年和2017年中央一號文件，決定推進農業供給側結構性改革，要求繼續調減非優勢區玉米種植，改種其他經濟作物來化解玉米過剩矛盾。因此，當前玉米高庫存只是階段性矛盾，從長期看，保障糧食安全仍是國家一號戰略。所以，以糧食為原料的燃料乙醇生產仍應定位于消化人畜不能食用的陳化糧加工，不適于大規模擴大產能建設，造成燃料生產與人爭糧的不利局面。
2.2 國家財稅政策向非糧燃料乙醇方向傾斜
前些年，為了解決陳化糧問題，國家給予燃料乙醇生產企業高額補貼。2009年補貼標準為2055元/噸，2010年為1659元/噸。近年來，在中央強調糧食安全的背景下，政策開始全面限制玉米乙醇的大規模推廣，而向非糧燃料乙醇傾斜。2012年初財政部發布通知，2012年度生物燃料乙醇財政補助標準如下：以糧食為原料的燃料乙醇，補助標準為500元/噸；以木薯等非糧作物為原料的燃料乙醇，補助標準為750元/噸。2013年以糧食為原料的燃料乙醇，補助標準降為300元/噸，2014年為200元/噸、2015年為100元/噸，2016年以后不再補貼。可見，繼續擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產不符合國家政策要求。
3
對燃料乙醇行業發展的幾點建議
3.1 燃料乙醇行業發展應遵循市場化原則
近幾年，國家加快成品油行業市場化改革進程，在零售批發市場準入放松、市場價格管控逐步放開、賦予地方煉油企業原油進口權與使用權、引入多元化的競爭主體等方面已經取得了階段性進展，特別是在批發銷售環節，價格已經完全市場化。但目前燃料乙醇行業市場化程度較低，行業準入、采購價格等方面都具有較強的計劃經濟背景和政府指定性，產銷矛盾十分突出。
燃料乙醇行業也應走市場化發展之路，放開入圍生產企業限制，不再由政府指定生產企業，只要是符合國家燃料乙醇生產資質的企業，均可參與燃料乙醇生產、銷售。同時，由于國內乙醇價格已經完成市場化，也應放開燃料乙醇的價格管制，由燃料乙醇供需雙方本著平等合作、互惠互利的原則，自行確定價格。
3.2 統籌化石能源與生物質能源的發展定位和規劃
近幾年，國內新增煉廠陸續投產，地煉企業進口原油“兩權”放開，調和油、走私油沖擊市場，汽柴油市場供過于求，需要擴大出口以化解產能過剩壓力。2016年，估計全年出口汽油969萬噸，比上年增長64%。由于燃料乙醇對汽油消費具有替代性，如果盲目擴大燃料乙醇產能建設，新增的燃料乙醇供應將頂替相應數量的國內汽油，進一步加劇國內煉油產能過剩局面。因此，以加劇煉油行業產能過剩解決糧食產量的相對過剩得不償失，需要從國家戰略層面統籌考慮化石能源和生物質能源的發展定位以及產能規劃。
3.3 明確燃料乙醇技術路線，加大政策扶持力度，促進行業健康發展
根據中國國情，燃料乙醇行業應加大對以纖維素為原料的燃料乙醇生產技術的科研資金投入，提高收率，降低生產成本，加快非糧燃料乙醇的發展。
從美國燃料乙醇推廣經驗看，美國政府采取對乙醇加油泵、加油站等基礎設施進行補貼，對加油站銷售15%含量的燃料乙醇提供退稅等措施，有力促進了美國燃料乙醇行業的發展。國內可借鑒美國的推廣經驗，一方面對乙醇汽油銷售企業的倉儲和加油等基礎設施進行補貼，同時利用稅收手段鼓勵消費者使用乙醇汽油，可考慮采用部分減免乙醇汽油消費稅或定向補貼等方式。
3.4 加強油品市場監管，提供公平競爭環境
良好的市場競爭環境是推廣乙醇汽油的重要保障措施之一。目前，國內成品油市場仍然存在著各種違規現象：有的地煉企業采取各種手段規避消費稅，乙醇汽油封閉區域部分民營加油站銷售普通汽油，個別燃料乙醇生產企業外購無水酒精頂替燃料乙醇等。這些違規行為導致乙醇汽油市場份額下降，而燃料乙醇增產又會加劇成品油供應過剩。政府相關部門應加強對成品油及乙醇汽油銷售市場的整頓清理，加大對違法違規行為的打擊力度，創造公平競爭的市場環境。
